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关于运用PPP模式引进民间资本参与 新区公共基础设施建设的调查与思考

作者:费珏  

单位:国防科技大学

一、PPP模式的基本概念

(一)国际上的通常理解。PPP,是Public—Private—Partnership的字母缩写,通常是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果,简称公私合营模式(PPP)。

(二)国内的特殊内涵。在国内,PPP模式称为“政府与社会资本合作”,而不同于国外“公私合作”,是能够提供公共服务、参与各方共担责任与风险的合作关系。财政部定义为“在公共服务领域建立的一种长期合作关系”,通过“使用者付费”和“政府付费”获得合理投资回报。

(三)PPP模式延伸解读。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念。德国学者NorbertPortz甚至认为:试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义,它没有固定的定义,PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。其主要特点,是政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。PPP模式以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。

二、新区积极研究运用PPP模式的必要性

(一)PPP模式再次受到关注的原因

PPP模式在国际上很早就在运用。在国内,早在80年代就也已经在运用了,但主要局限在外商投资水、电厂等。90年代,PPP模式也在进一步的发展和尝试,如泉州刺桐大桥,是国内首个BOT(建设-经营-移交,PPP的一种形式)项目。2014年以来,在国家财政部、发改委的推动下,PPP模式再次受到社会的广泛关注。主要有以下三个方面的原因。

1、市场化改革的大背景。习近平总书记在党的十八届三中全会上指出:市场要在资源配置中起决定性作用,凡是市场能解决的问题交给市场去办。李克强总理也提出:宏观管住,微观放开搞活,政府兜底保障,也体现了政府市场化改革的执政理念和思维。转变政府职能,调动市场的力量推进经济社会建设,是全面深化改革的重要目标和内容。

2、中央强化了地方融资平台的监管。2014年9月21日,国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”),对地方政府债务实行规模控制和预算管理,地方政府限额内举借债务必须报本级人大或其常委会批准,不得通过企事业单位等举借债务;明确要求“剥离融资平台公司政府融资职能”、“融资平台公司不得新增政府债务”;鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。该文件出台之后,各县市区都普遍面临着较大的债务压力。

3、固定资产投资下行压力剧增。2014年以来,全国的固定资产投资基本上处于一直下行的态势。2015年1-3月份,全国固定资产投资(不含农户)77511亿元,同比名义增长13.5%,增速比1-2月份回落0.4个百分点。从环比速度看,3月份固定资产投资(不含农户)增长1.04%,比2014年一季度下滑了近5个百分点,而且有加速下滑的态势。

1.3

(二)运用PPP模式融资建设逐渐成为新常态

1、省内动态。2014年10月30日,株洲市政府发布了《株洲市公共领域鼓励民间资本投资项目》(2014年,第一批),鼓励和支持民间资本参与投资。此次发布的项目共38个,总投资186亿元,涵盖城镇基础设施、供水及污水垃圾处理、保障性安居工程、园区工业地产、教育、养老、医疗卫生、政府公共服务等8大公共领域。株洲市是全省首个发布民间资本参与公共领域建设示范项目的地州市。目前正在酝酿向社会发布第二批、第三批成熟项目。

2、省外动态。2015年4月8日,郑州市政府举办与社会资本合作项目(PPP模式)推介暨签约仪式,标志着郑州市正式启动“政府与社会资本合作”的PPP模式。此次推介会上,郑州市政府面向全国发布首批32个PPP项目,重点推介5类17个项目,总投资1126.1亿元。其中,轨道交通项目5个,总投资418.4亿元;污水和垃圾处理项目4个,总投资22.2亿元;公共交通项目4个,总投资47亿元;环境治理和水利项目7个,总投资212.1亿元;公路和市政道路项目7个,总投资308.9亿元;片区开发和园区建设项目2个,总投资89.9亿元;综合管廊项目2个,总投资20.8亿元;供冷项目1个,总投资6.8亿元。

3、兄弟县市区动态。2015年2月5日,凯璞庭·荷塘之星PPP城市建设投资基金启动仪式在株洲市荷塘区人民政府隆重举行。该基金主要用于金城安置房及其附属配套设施建设,有助于调整直接融资和间接融资的比重,构建市场化的资金转化机制,让本地区的社会群众参与到城市建设中,是政府债务解决路径和PPP融资模式的有益尝试。

根据2015年4月1日经济日报报道,2014年9月国办发布地方政府性存量债务清理处置办法前后,全国各地推出的PPP项目总额约1.6万亿元。

(三)新区发展建设与PPP模式运用

1、新区固定资产投资增长压力与日俱增。“十二五”时期,天元区的固定资产投资平均增速预计达到25%以上。经过连续多年的高基数的高增长,天元区固定资产投资累积的基数越来越大,2014年达到331亿元,高出全市第二名(醴陵市)近30亿元。2015年预计将近400亿元。要继续维持高基数基础上的高增长,难度越来越大。

2、新区基础设施建设任务繁重。新区的基础设施建设主要包括园区道路及其附属设施、标准厂房、孵化器、加速器和各种管理服务中心、研发中心等。比如“五大百亿工程”的动力谷创新园,谢高进书记在2015年区委经济工作会议上的讲话明确指出:“要启动南片区400亩、建筑面积45万平方米的标准厂房建设,通过引进民间资本再建设40万平方米标准厂房,总计建设标准厂房125万平方米,力争用3年左右的时间,基本建成动力谷自主创新园”。整个“十三五”时期,固定资产投资规模5年累计预计将达到2000亿元,甚至更高,其中公共基础设施及服务的投资预计将达到800—1000亿元以上。与固定资产投资规模相比,全区的财政收入5年预计总额在300亿元左右。除去日常支出,大约只有一两百亿元能用于基础设施建设,这相对于上千亿元的资金需求而言,是杯水车薪,微不足道。因此,既要持续快速推动新区发展建设,又要解决资金缺口问题,就必须充分借助市场的力量、社会资本的力量。

3、新区可借助的民间资本蕴藏的潜力巨大。经过改革开放30多年的发展积淀,民间资本已经比较雄厚,甚至可以走出国门参与国际竞争。这可以从侧面的一些数据得到佐证。2005年,中国在全球的投资约为172亿美元,而2014年中国对外投资的规模约为1400亿美元,折合人民币约为8500亿元,10年番了8倍。在开放的前提下,民间资本可以到海外投资,也可以在国内投资;可以在省内投资,也可以在省外投资;关键是要有恰当的投资机会和相对合理的投资回报率。因此,我们要通过改革创新,为民间资本创造投资机会,保障民间投资者利益,引导民间资本参与新区的经济社会建设。

4、新区运用PPP模式吸引民间资本投资存在不足。2015年3月31日,湖南省财政厅、科技厅下发了《关于报送第二批政府和社会资本模式(PPP)示范项目的通知》。区发改局、产业局、建设局、高科集团、天易集团等单位积极组织申报,但最终只有天易集团自主创新园1个项目申报,项目总投资120亿元,社会资本计划投资96亿元。

三、新区运用PPP模式融资的几点思考及建议

(一)解放思想,转变观念。要主动转变政府职能,自觉运用市场规则,解决经济社会建设过程出现的问题和矛盾。凡是市场能解决的问题,就交给市场去解决,政府重点做好引导和管控。要严格按PPP运作模式规范约束自身行为,扫除行政体制性障碍,使PPP模式成为吸引民资的高地和“乐园”。要树立诚信至上理念,消除“政府利益至上”和“官本位管理”的倾向。如果政府继续让民资在PPP模式中处于不利地位,不仅会严重影响PPP模式的正常运行,更让民间资本望而却步,无法对民资形成吸引力。

(二)加强统筹谋划,提高项目市场吸引力。一是要整体谋划科学部署。要从全区全局发展的角度对项目进行谋划,各部门之间要形成联动,资源共享,优势互补,提高项目的科学性,增强项目的市场吸引力。如一些公益项目,如果单独立项,按照43号文规定,很难通过银行融资;但是,如果与其他项目捆绑,包装成经营性项目,则可以通过银行贷款。举个例子,如果用石峰区田心路去贷款,谁也不会给他贷;但是如果把田心路捆绑到轨道科技城,用轨道科技城这个项目去贷款,银行可以贷、愿意贷。二是要加大项目的前期投入,特别是项目的可行性研究,要突出专业水平,提高科学性与合理性,为项目建设过程严格执行预算创造条件,为项目推向市场创造条件。如果项目前期工作不到位,后期合作风险加大。三是参照市政府、市发改委、郑州市政府的做法,帅选一批比较成熟的项目对外发布,举办推介会,对外招商引资。必要情况下,可以考虑组建专门的工作团队。

(三)建立合理的投资回报机制。一是应建立风险共担、利益共享的公司治理结构和评价体系,确保PPP始终运行在健康轨道上。二是尽快形成科学的收益分配模型,建立起一整套动态调整的定价或政府补贴机制,形成长期稳定的投资回报。同时,建立绩效评价机制,根据企业经营状况调整投资回报率,从而对社会资本产生吸引力。举个反面例子,泉州刺桐大桥97年建成,约定收费期限30年。刺桐大桥建设之前只有泉州大桥,刺桐大桥建设之后,在其附近又先后新建了6座大桥,而且免费通行。刺桐大桥的通行费收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元,再到2013年4200万元,今后还有可能继续下降。在路桥费逐渐取消的大环境下,甚至还有可能在期限未满的情况下被要求取消收费的风险。但是由于合同签订之时并没有约定利益动态调整机制,导致环境发生变化时,民间投资的利益无法进行相应调整。投资者、政府、老百姓三方都很受伤,利益诉求难以合理解决。

(四)加强法治建设。PPP模式实际上就是市场运转模式。市场经济是法治经济,是契约经济。PPP模式的成功运行,离不开成熟的法治环境。在引入民资之后,不能视社会资本为“二等股权”,不能随意对企业提出不合理的要求,让企业承担不该承担的责任,要按时兑现政府承诺,不能随意拖欠款项,要严格保护民间投资者的合法权益。

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